讓存量工業土地成為制造業“新戰場”
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立志于建設全球先進制造業基地的浙江，正開足馬力。
最新數據顯示，浙江600余個投資10億元以上制造業重大項目實現年度投資計劃超過100%，進度快于預期。今年前10個月，浙江制造業投資增長16.2%，比全國平均高6.5個百分點，比浙江省固定資產投資高6.1個百分點，成為投資增長的主要拉動力。
制造業是經濟的基本盤，當前各地都在發力提振制造業。不過，過去我國制造業走過了先上升后下降的歷程，如今想讓制造業重新上行，城市能夠給予的資源配置已不同往日。尤其是土地，對于大城市，此前“以地謀發展”的粗放模式已不再適用。
如何創新土地供應與配置，提高土地利用效率，是各地制造業轉型升級與城市高質量發展面臨的共同難題。
眾所周知，浙江是一個“七山一水二分田”的地方，其土地資源“拮據”問題也更為典型。近年來，這個制造大省嘗試把存量工業土地當作制造業轉型升級的“新戰場”，能為我們帶來哪些啟示？
01
識別
浙江難得的“一水二分田”給了錢塘江入海口，周圍環繞著杭州、寧波、紹興、嘉興、舟山等重點城市。工業用地低效、閑置等問題，主要由它們來應對。
浙江地形圖 圖片來源：城市秘密
第一步是識別工業用地的開發情況。
2013年，寧波對大榭開發區的土地利用現狀進行了一次摸排。調查結果顯示，開發區存量工業用地存在著“供而未用、用而未盡、低效利用”的現象。
“供而未用”是因為開發區給優勢產業未來發展的需要，預留了一些用地空間。
“用而未盡”是企業在“囤地”。開發區建設初期項目少，只要有項目進來需要多少土地就給多少，給企業劃出了大量土地，但企業因為各種原因并沒有繼續投建。當時航拍發現，這類“囤貨”占到開發區工業用地總量的10.1%。
“低效利用”則表現為產出水平不高，包括容積率、稅收、生產總值，都與開發區規定的投資項目標準有較大差距。尤其是稅收收入，最新目標設在“25萬元/畝”，一些地塊實際稅收收入只達到2.55萬元/畝的水平。
寧波在摸排時，還發現一個產業結構問題。因為開發初期主導產業沒有明確，開發區招商引資也沒有注重綠色可持續發展，導致一些初期落地的企業已經不適配新的產業結構，面臨轉型升級或騰籠換鳥的新問題。
這類工業用地低效、閑置的問題，同樣制約著杭州制造業的“二次創業”。
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杭州市第二次土地調查結果顯示，杭州2012年單位建設用地GDP只有27.86萬元/畝，明顯低于南京（30萬元/畝）、蘇州（33萬元/畝）、無錫（35萬元/畝）等城市；杭州2009年“批而未用”的土地達到9.75萬畝，位居浙江第一，到2013年底全市實際“批而未供”的土地約21.5萬畝。
閑置、低效的工業土地在浙江幾個重點工業城市普遍存在，當地媒體形容，“這很大程度上造成了一種‘虛胖’的假象”。
一邊是經營不善或因“圈地”造成土地長期“沉睡”，一邊是用地緊張，好項目無法擴產、落地，制造業轉型最大的短板和潛力都指向了工業用地。
02
盤活
想要邁向更高層次的制造業，浙江對“虛胖”的“癥結”宣戰——
鼓勵開展低效利用建設用地“二次開發”；鼓勵企業搬遷改造；鼓勵企業就地轉型升級；鼓勵優勢企業兼并重組；鼓勵各地“集中收儲”工業用地；鼓勵省內產業梯度轉移；鼓勵企業“走出去”……
不過，僅憑一聲“鼓勵”是不能達到“盤活”的目的的，必須配套謀與略。
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2018年啟動的“畝均論英雄”改革從“1.0”進入到“3.0”時代，2019年發起的“新制造業計劃”在省、市、縣各級開花，新一輪制造業“騰籠換鳥，鳳凰涅槃”攻堅行動的推行已有三年……自“十三五”以來，浙江相關政策的迭代與細化一直有條比較明確且專一的主線——盤活工業用地，提升“含金量”，破解制造業發展的空間瓶頸。
首先是提質，“畝均論英雄”改革就是由此而來。浙江把“畝產”這個農業領域的詞匯化用到工業領域，作為工業土地利用效率的評判標準。為此，浙江省還專門成立“畝產辦”，全稱是：浙江省深化“畝均論英雄”改革工作領導小組辦公室。
不再以規模為王，而是按照畝產效益評價標準，把企業評為ABCD四個檔次，評價結果會反過來影響地方政府給予企業要素配套的優先等級。
杭州市余杭開發區一位負責人曾在接受媒體采訪時提到：區內一家醫藥企業被評定為A檔，那么它第二年提出的供地需求會被優先考慮和滿足。另外一家印刷行業企業被歸為D檔，當評價結果公開發布后，銀行和供應商都上門去催還貸、還款。
“這就是反向倒逼。被列為D檔的企業，一般來說，都是經營狀況不佳或者屬于落后產能需要淘汰的。有了這個綜合評價，市場就會有自己的反應。”該負責人說。要是整改后畝均稅收還達不到要求怎么辦？那就收回土地使用權。
以“畝產”論英雄的目的，就是讓低效企業改造提升的主動性越來越強，讓吃得少、產蛋多、飛得遠的“俊鳥”越來越多。
浙江省經信廳公布的“畝均數據”顯示，從2018年到2021年，浙江全省規上工業畝均稅收從28萬元/畝提升到32萬元/畝；杭州規上工業畝均稅收從39.4萬元/畝提升至54.4萬元/畝，排名從第二變為第一，超過寧波；寧波規上工業畝均稅收從43.2萬元/畝提升至49.1萬元/畝。
然后是保量。浙江像保護基本農田一樣保護工業用地，為保障工業項目的發展奠定了基礎。
曾有部門做過測算，2017年，浙江每家企業的最大發展空間僅為384.5畝，自2013年以來持續排名全國末位，僅為上海的75.7%、廣東的72%、江蘇的60.8%、山東的40.3%，發展制造業的土地資源供給非常緊張。
不過土地資源稀缺的浙江，還是提出了“工業用地出讓比例不低于30%”。杭州的這30%，還不包括創新型的產業用地，新增工業用地都要實現100%“標準地”模式出讓。
03
空間
工業土地盤活、騰退之后，就給制造業轉型升級留出了空間。至于哪些“金鳳凰”可以裝進來，還是“畝產”說了算。
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從去年開始，浙江開始試行工業用地市場化配置。以杭州方案為例，全市工業用地分三類，招商引資保障類、扶持做大做強類用傳統的協議掛牌供地，市場充分競爭類就采取“控地價、競貢獻”的出讓方式——即地價控制在一定區間，當地價達到上限時，轉為競畝均年稅收，畝均年稅收大者，競得土地。
整體來看，浙江關于工業用地的改革，強調提高土地使用效率、關注產業結構升級，讓有限的土地發揮更大的價值。經過近十年的推動，一些成效開始顯現。
2020年，嘉興平湖經濟技術開發區依托連片低效企業騰退，撬動了周邊整村、整組及零星企業1000余畝存量建設用地的盤活開發，重新吸引航天八院商用航天產業基地項目落地，投資150億元。項目達產后，年產值將超200億元。
紹興市越城區通過梯次清退印染化工產業，目前越城區已在騰出的空間里，布局了集成電路產業、生物醫藥產業。
2021年，浙江省工業企業營業收入首次突破10萬億元，規上工業增加值邁上2萬億元新臺階。諸多進展背后，工業用地的改革應該被記上一功。
眼下，眾多城市正在謀求提升制造業比重、轉型高端制造業。而浙江過去以及現在一直在嘗試解決的空間儲量不多、結構不夠優化、開發成本較高、低效工業用地較多等問題，也成了各地制造業發展普遍會遇到的“攔路虎”。
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城叔注意到，一些省市也開始從工業用地方面尋求破題。
2021年安徽、陜西等省開始推進“畝均論英雄”改革，開展工業企業畝產效益綜合評價，提升土地“含金量”。“標準地”的出讓改革也在山西、江西、山東、四川等省推廣開來，企業拿地前就能知曉地塊使用要求和標準，從拿地到開工全流程耗時大大縮短，同時，建成投產后若未達到要求的企業，則會被要求退出。
不過，不同城市的產業基礎與客觀條件層次不齊，沒有最好的新型工業用地政策，只有最適合的新型工業用地政策。在建設全球先進制造業基地過程中，浙江以工業用地配置促結構改革的探索也還在繼續。
在中國人民大學經濟學院院長劉守英看來，提高土地配置效率對經濟增長質量的意義，要遠遠大于增加土地數量拉動經濟增長。土地供應與配置方式如何因應這一經濟增長階段變化，是“十四五”土地與國民經濟關系的重大問題。
文字 | 吳林靜
關鍵詞： 工業用地
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